O que é licenciamento ambiental?
No Brasil, a avaliação de impacto ambiental e o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras constituem instrumentos para a execução da Política Nacional de Meio Ambiente, Lei nº 6938, editada em 31 de agosto de 1981. A avaliação de impacto ambiental é ainda matéria constitucional, prevista no Art. 225, § 1º, Inciso IV da Constituição Federal de 1988, que determina a realização de estudo prévio de impacto ambiental para a instalação no País de obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente.
A normatização brasileira sobre avaliação de impacto ambiental e licenciamento não caracteriza fato isolado no cenário ambiental, derivando antes de um processo histórico mais amplo, cujas origens remontam à emergência da consciência ecológica mundial e à realização da 1ª Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, em 1972, na Suécia. Motivada, entre outros fatores, pela degradação da qualidade ambiental nos países desenvolvidos, sob o efeito cumulativo da poluição industrial, bem como pela ausência de marcos regulatórios internacionais e pela crítica aos padrões de desenvolvimento estabelecidos, a Conferência das Nações Unidas significou um divisor de águas no tratamento das questões de cunho ambiental, até então inseridas no contexto mais pragmático do desenvolvimento econômico indiscriminado.
A Declaração de Estocolmo, documento resultante da Conferência de 1972, afirmou como princípios básicos a conciliação entre desenvolvimento e proteção ambiental e a salvaguarda dos recursos naturais em benefício das gerações atuais e futuras, destacando o papel do planejamento racional como instrumento para a consecução de tais finalidades. De Estocolmo resultou, ainda no ano de 1972, a criação de um mecanismo institucional para tratar das questões ambientais no âmbito das Nações Unidas: o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), com sede em Nairóbi, Quênia.
A par da evolução das reflexões e demandas sociais acerca dos impactos ambientais de grandes projetos, os países desenvolvidos buscaram constituir um mecanismo de gestão ambiental, de caráter preventivo, que subsidiasse a tomada de decisão dos setores públicos acerca de políticas, planos, programas e projetos de desenvolvimento. O modelo adotado nos diversos países incorporou características da National Environmental Policy Act (Nepa), regulamentação norte-americana de 1969 que instituiu a Avaliação de Impacto Ambiental na forma de uma Declaração de Impacto Ambiental (Environmental Impact Statement/EIS), cuja eficiência repercutiu, entre outros aspectos, na efetividade da participação da sociedade civil no processo de decisão acerca da viabilidade ambiental dos empreendimentos.
Progressivamente, os países agregaram a Avaliação de Impacto Ambiental ao seu arcabouço legal e administrativo: Alemanha em 1971, Canadá em 1973, e França em 1976. Em 1974, a Colômbia instituiu o Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y la Protección Ambiental, dispondo sobre a apresentação de relatórios de impacto ambiental para atividades causadoras de danos ambientais. No Brasil, os desdobramentos da Conferência de Estocolmo não tardaram a repercutir e, já na década de 1970, projetos de grande vulto, sob o crivo de organismos multilaterais de financiamento, foram submetidos à Avaliação de Impacto Ambiental, caso da Usina Hidrelétrica de Sobradinho, primeiro empreendimento a sofrer uma avaliação ambiental no Brasil no ano de 1972. As experiências em avaliação de impacto ambiental sucederam-se na década de 1970, culminando na consagração desta como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, Lei nº 6938/81, em associação ao licenciamento das atividades utilizadoras dos recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras.
No âmbito da Lei nº 6938/81 foi instituído o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), órgão responsável pelo estabelecimento de normas e critérios para o licenciamento ambiental. Considerando a necessidade de se estabelecerem definições, responsabilidades, critérios básicos e diretrizes para o uso e implementação da avaliação de impacto ambiental, o Conama publicou, em 23 de janeiro de 1986, a Resolução nº 001, submetendo o licenciamento ambiental de determinadas atividades modificadoras do meio ambiente à elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental/EIA/Rima. Por princípio, o EIA/Rima definiu-se como um documento de caráter não sigiloso, respeitado o sigilo industrial, do qual deve se dar publicidade por meio de audiências públicas, regulamentadas pela Resolução do Conama nº 09/87, bem como por sua disponibilização nos centros de documentação e bibliotecas dos órgãos de meio ambiente, no intuito de viabilizar a participação da sociedade no processo de discussão sobre o impacto ambiental de projetos.
A relevância adquirida pela questão ambiental no cenário brasileiro resultou, fato ímpar, em inclusão na Constituição Federal, promulgada em 05 de outubro de 1988, de um capítulo dedicado ao meio ambiente: o Capítulo VI, Art. 225, que define os direitos e deveres do Poder Público e da coletividade em relação à conservação do meio ambiente como bem de uso comum. No Parágrafo 1º, Inciso IV do Art. 225, a avaliação de impacto ambiental foi recepcionada pela Constituição Federal, devendo assim ser exigida pelo Poder Público para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
A evolução das experiências de licenciamento nos órgãos de meio ambiente do País em pouco tempo demonstrou a necessidade de revisão dos procedimentos e critérios utilizados no sistema de licenciamento, dando ensejo à publicação, em 19 de dezembro de 1997, da Resolução do Conama nº 237. A Resolução regulamentou, em normas gerais, as competências para o licenciamento nas esferas federal, estadual e distrital, além das etapas do procedimento de licenciamento, entre outros fatores a serem observados pelos empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental. Além disso, a Resolução conferiu ao órgão ambiental a competência para a definição de outros estudos ambientais pertinentes ao processo de licenciamento, verificando se o empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação ambiental.
No ano seguinte, a edição da Lei nº 9605, de 12 de fevereiro de 1998, Lei de Crimes Ambientais, elevou à condição de crime aquelas condutas lesivas ao meio ambiente, provenientes da não observância da regulamentação referente ao licenciamento ambiental. Foram constituídos em crime ambiental a construção, reforma, ampliação, instalação ou funcionamento, em qualquer parte do território nacional, de estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes ao licenciamento (Art. 60 da Lei nº 9605/98). A criminalização das práticas danosas ao meio ambiente, incorporada ao sistema de licenciamento ambiental, constitui marco representativo no processo de responsabilização social e consolidação institucional do licenciamento como efetivo instrumento de gestão ambiental.
Em 2011, a fim de melhor esclarecer as competências para o licenciamento ambiental atribuídas à União, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, foi publicada a Lei Complementar Federal nº 140 (BRASIL, 2011). Segundo a mesma, caberá aos municípios o licenciamento de atividades e empreendimentos de impacto local, sendo comprovados os critérios mínimos, elencados pela referida lei, da estrutura dos órgãos ambientais municipais para a realização do licenciamento. Os empreendimentos e atividades de competência da União obedecem situações específicas dispostas no artigo 6º da referida Lei Federal. E os processos de licenciamento atribuídos aos estados figuram entre os que extrapolam a competência municipal, mas não são cabíveis à União, adotado o critério da competência licenciatória residual. Com a descentralização dos processos de licenciamento proposto pela Lei Complementar Federal nº 140/2011 (BRASIL, 2011), há uma expectativa de diminuição da morosidade nos processos de licenciamento no país e do fim dos conflitos de competência entre os órgãos ambientais.
No que tange ao desencadeamento do processo de licenciamento ambiental no país, os órgãos ambientais estaduais dispõem de autonomia para definição dos próprios procedimentos e critérios para o licenciamento ambiental, embasados em legislações específicas, respeitados os limites estabelecidos por instrumentos normativos federais, como prazos de validade e de análise de cada tipo de licença.
Essa autonomia tem levado alguns estados à prática do licenciamento ambiental integrado, onde o requerimento e análise dos processos de licenciamento ambiental, intervenção ambiental/florestal e outorga de recursos hídricos são realizados frente a um único órgão ambiental, mediante apresentação de um único processo, e analisada por equipe única interdisciplinar.
Em constante evolução, o licenciamento ambiental atualmente faz uso de ferramentas de geoprocessamento para caracterização e controle das áreas licenciadas, e de plataformas online para solicitações de licença, download e upload de documentos, acompanhamento dos processos em análise, disponibilização de estudos ambientais, entre outros.